legeasiviata.in.ua_archive_2010_3_03.pdf.doc

МЕХАНИЗМ НЕЙТРАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

 

Часто под давлением общества правящие элиты вынуждены закреплять в конституции нормы, которые они не намерены реализовать. Поэтому вместе с такими нормами вступает в действие механизм их нейтрализации, который состоит из социально-экономических, политико-организационных, идеологических правовых блоков. Здесь будет кратко описан механизм нейтрализации прав и свобод граждан, создаваемый в сфере государственного управления малым предпринимательством.

Несмотря на провозглашение прямого действия Конституции Республики Молдова 1994 г., ее нормы нуждаются в конкретизации. В ходе ее объем прав и свобод граждан может сокращаться. Так, ст. 2 Конституции РМ объявляет народ носителем национального суверенитета. Часть (1) ст. 39 Конституции РМ, по нашему мнению, ограничивает эту норму до права участия в управлении общественными делами как непосредственно, так и через своих представителей. Нормы административного права сводят это участие к ограниченному набору форм. При этом использование гражданином права на участие в управлении общественными делами часто связано с разрешением, которое дает орган публичного управления или должностное лицо.

В соответствии со ст.7 Конституции РМ ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы. Соответственно, эти положения предопределяют основные субъективные права и обязанности предпринимателей и обязанности государства по их обеспечению, закрепленные в иных главах Конституции РМ и законах.

Так, согласно ст.126 Конституции РМ экономика Республики Молдова является рыночной, социально  ориентированной, основанной на частной и публичной собственности и свободной конкуренции.

Государство должно[1] обеспечивать (подчеркнуто нами – В.П.):

а) регулирование экономической деятельности и укрепление принадлежащей ему публичной собственностью в соответствии с законом;

b) свободу торговли и предпринимательской деятельности[2], защиту добросовестной конкуренции, создание благоприятных условий для использования всех производственных факторов;(подчеркнуто нами – В.И.)

с) защиту национальных интересов в сфере экономической, финансовой и валютной деятельности;

d) стимулирование научных исследований;

e) рациональное использование земли и других природных ресурсов в соответствии с национальными интересами;

f) восстановление и охрану окружающей среды, а также поддержание экологического равновесия;

g) увеличение количества рабочих мест, создание необходимых условий для повышения жизненного уровня;

h)  неприкосновенность инвестиций физических и юридических лиц, в том числе иностранных.

Как видим в этих нормах-принципах употреблятся термин  не «обязано», а «должно», то есть в вышеупомянутой статье Конституции не содержится обязывающих для государства норм, они подменены декларациями, а поэтому имеют не общеобязательный, а декларативный, а значит и фиктивный характер.  Многие нормы Конституции могут дезавуироваться ведомственными предписаниями, которые не доводятся до граждан, и их трудно выявить. Кроме того, распоряжения должностных лиц могут иметь устный характер, что затрудняет обжалование принятых решений.

Процессуальный механизм реализации конституционной декларации-принципа -    свободы торговли и предпринимательской деятельности может быть настолько осложнен, что воспользоваться конкретным правом (пусть даже закрепленном не в Конституции РМ, а в органических, ординарных законах) для гражданина-предпринимателя становится не так легко. С ними не как не согласуется регистрационный или даже разрешительный порядок занятия отдельными видами предпринимательской деятельности. Известно, что реализация ряда прав граждан, зафиксированных даже в ГК РМ, связана с предоставлением ими в органы в публичной власти  большого количества документов. Сбор их требует значительных усилий, и граждане зачастую отказываются от реализации своего права, не желая тратить свое время и нервы на хождение по инстанциям и кабинетам чиновников (которые по Конституции РМ им ничем не обязаны, а только должны). Иногда трудно преодолимыми барьерами в реализации права на занятие предпринимательской деятельностью становится заполнение тех или иных заявлений, регистрационных бланков, составление других учредительных документов. Предъявляемые к ним требования известны только чиновникам, а норм, обязывающих осуществлять консультации граждан не предусмотрено. Граждане вынуждены либо отказаться от осуществления своих прав, либо обращаться в коммерческие структуры, которые оказывают соответствующую помощь (продают нужные бланки документов, помогают их заполнять, оформляют учредительные документы). Часто эти структуры создаются тут же, при государственных органах, и являются узаконенной формой теневой экономики или даже коррупции.

Известно, что значительное число прав граждан на занятие предпринимательской деятельностью не может быть осуществлено личностью без вынесения компетентными органами актов правоприменения. При этом нормы процессуального права связывают реализацию прав граждан с волей должностных лиц, с достаточной широкой свободой их усмотрения. От чиновника зависит, насколько полной, эффективной и быстрой будет реализация гражданами их прав, так как он конкретизирует юридические факты, необходимые для возникновения права у лица, порядок и пределы его реализации. Система подобных процессуальных норм способствовала развитию в Республике Молдова так называемого номенклатурного капитализма, при которой возможность заниматься предпринимательством, в том числе и в малом бизнесе, связана с личным одобрением этой деятельности представителями структур публичной администрации.

Нейтрализация конституционных прав граждан может осуществляться отсутствием норм, обязывающих органы публичного управления знакомить население со своей структурой, распределением функции, процессом работы, в особенности с заявлениями граждан. Недоступной не только для граждан, но даже для юристов является практика применения норм права, здесь строго соблюдается правило «канцелярской тайны».

Таким образом, провозглашенным в Конституции РМ принципам или правам граждан, может не корреспондировать обязанность органов публичного управления или должностных лиц реализовать эти права. Обязанность должностных лиц и органов власти признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина может не подкрепляться мерами ответственности за нарушение этих обязанностей. В этой связи следует отметить, что в настоящее время раздела «Ответственность», нет ни в одном положении о центральных органах публичного управления, а их функции не достаточно четко определены, хотя предусмотрены задачи, функции, полномочия[3]. В таких условиях обжалование действий (решений) должностных лиц вышестоящему начальнику, а не через специальные контрольные органы обычно не дает положительного результата, так как в органах власти действует «круговая порука». Современной Молдове почти не известен общественный контроль за деятельностью администрации.

Поэтому необходимо, на наш взгляд, разработать и принять Закон РМ “О защите  прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” в котором четко определить положения, связанные с проверками субъектов контроля, но при этом все остальные законы нужно привести в соответствие с данным законом в обязательном порядке, определить перечень контролирующих органов, периодичность и порядок проверок.

В этом законопроекте необходимо:

- ввести норму, обязывающую все контролирующие органы заблаговременно извещать предприятия о предстоящей проверке;

- ввести норму, закрепляющую создание трехсторонних комиссий по дебюрократизации экономики, обеспечивающих согласование интересов государства, предпринимателей и потребителей, в том числе при проведении мероприятий по госконтролю;

- отменить все нормы, определяющие требования к деятельности предприятий малого бизнеса, и правила проведения проверок, введенные ведомствами. Установить, что соответствующие нормы и правила могут вводиться только законодательными актами РМ, ордонансами и постановлениями Правительства РМ;

- создать третейские суды для рассмотрения споров между субъектами предпринимательства и органами государственного контроля;

- возложить на контролирующие органы ответственность по доведению информации о предметах контроля и о порядке его проведения до субъектов малого бизнеса;

- обязать предприятие по окончании установленного срока устранения нарушений направлять в контролирующий орган соответствующий отчет;

- значительно сократить число контролирующих органов, к которым не применяются положения настоящего Закона;

- ввести норму, обязывающую при определении размера убытков, причиненных предпринимателю неправомерным действием органа государственного контроля, учитывать также упущенную выгоду;

- ввести дифференцированную систему ответственности субъектов малого бизнеса за нарушения различной степени тяжести;

- ввести прогрессивную шкалу штрафов в случае не устранения предприятием в установленные сроки выявленных в ходе проверок нарушений.

В этом законопроекте необходимо также предусмотреть норму запрещающую оказывать платные услуги государственным органам контроля и надзора.

Кроме того, необходимо определить и механизм самоконтроля участниками рынка и минимизировать тем самым вмешательство государства, создать механизм неадминистративного контроля на основе гражданско-правовых институтов. В том числе, например, подгоготовить проект Закона  РМ "Об организациях саморегулирования в сфере предпринимательства".

Вообще, общественные организации саморегулирования предпринимателей занимают в молдавском малом бизнесе явно недостаточно места. Это связано, в первую очередь, с неинформированностью гражданского общества, низким развитием любых форм общественной самоорганизации и самоуправления в стране, отсутствием соответствующей культуры и особенностями менталитета. Предприниматели, не смотря на то, что это наиболее активная часть населения страны, не отличаются пока наличием хорошо организованных форм защиты своих интересов. Даже в редких ситуациях обжалования результатов неправильно проведенных контрольных мероприятий, представители малого бизнеса обращаются, скорее, в юридические конторы, а не в общественные предпринимательские организации.

Демократическим силам следует изучить инструментарий, которым пользуются обособленные от общества управленческие группы для нейтрализации прав граждан и сохранения собственного доминирующего положения в обществе. При проведении экспертиз законопроектов необходимо обращать внимание на то, не заложен ли в закон механизм нейтрализации действия его норм.

20 Декабря 2015